防范地方政府债务风险与高质量发展(上)

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发布时间:2018-08-14 16:57

  【中国地方政府债务的最大风险点,在于地方债务失控的可能性,以及由此导致的政府经济职越位和错位,最终削弱市场在资源配置中的基础性和决定性作用。在中央统一协调的前提下,完善对地方政府的激励约束机制是高质量发展的大方向】

  □尹恒

  近年来地方政府债务攀升

  地方政府债务是地方政府(含政府部门、机构和所辖事业单位)直接向外界非政府机构(个体)借入或提供担保借入的债务,它包括三个部分:地方政府负有偿还责任的债务,需由财政资金偿还;地方政府负有担保责任的债务,指由政府提供担保,当被担保人无力偿还时,政府需承担连带责任的债务;地方政府承担一定救助责任的债务,指政府不负有法律偿还责任,但当债务人出现偿债困难时,政府可能需给予一定救助的债务。后两类债务属地方政府或有债务。

  图1列示了1996年以来第一个口径的地方政府债务,即负有偿还责任的地方政府债务。可以看到,无论从绝对量(金额)还是从相对量(地方政府债务率,即债务金额除以同期GDP)看,2008年都是一个分水岭。2008年之前,地方政府债务水平比较低,相对规模也不算大。然而2008年(包括)后地方政府债务水平和相对规模都迅速增长。

  

  地方政府债务规模在2008年后的急剧攀升,也得到权威部门的证实。2011年,国家审计署首次进行的全口径地方政府债务清查结果表明,2010年底地方政府债务余额为10.7万亿元,包括地方政府负有直接偿还责任的债务6.7万亿元、地方政府担保的或有债务2.3万亿元、可能承担一定救助责任的债务1.7万亿元。2013年,国家审计署再次清查地方政府债务,结果表明,2012年底地方政府债务余额为15.9万亿元,包括负有偿还责任的债务9.6万亿元、负有担保责任的债务2.5万亿元、可能承担一定救助责任的债务3.8万亿元。2013年6月底地方政府债务余额为17.9万亿元,包括负有偿还责任的债务10.9万亿元、负有担保责任的债务2.7万亿元、可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元。

  图2列示了2010年至2014年全口径的数据,同样表明这一段时间地方政府债务绝对额和相对于GDP的水平上升趋势都很明显。

  在中央与地方财政关系上,中国是一个单一制国家。地方政府债务和中央政府债务都是政府债务的组成部分,两者其实没有本质区别。不过,由于统计口径和资料限制,可比的地方政府债务和中央政府债务数据十分少见。财政部最近全面披露了中国政府债务的总体情况。截至2015年末,中国纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元,地方政府债务14.76万亿元;截至2016年末,中央政府债务12.01万亿元,地方政府债务15.32万亿元。如图3所示,中国政府性总债务中,地方政府债务的比重已经超出50%,表明地方政府债务已经成为中国政府债务的主要来源。

  

  地方政府债务攀升的动因剖析

  近年来,地方政府债务急剧攀升的原因是什么?笔者认为,政府主导型的债务-投资增长模式是其直接推动力,中国式财政分权制度为其提供财政基础,而中国特色的中央-地方政府关系是其根源。只有从这个角度理解当前地方政府债务风险,才能找到高质量发展的突破口。

  1.地方政府主导型债务-投资增长模式:地方政府债务攀升的直接推动力。2008年国际金融危机后,地方政府主导型债务-基础设施投资增长模式,直接推动地方政府债务的迅速扩张。从图4中可见,2009年,资本形成对GDP的贡献为92.3%,对GDP(同比增长8.7%)的拉动为8个百分点;2010年,资本形成对GDP(同比增长10.3%)的拉动为5.6个百分点。

  

  

  可见,中国采取投资驱动策略维持经济增长。如图5所示,投资的主要部分是基础设施,其又主要是由地方政府主导。基础设施既是一种生产性资产,又是一种消费性资产,直接用于消费过程。基础设施往往投资巨大,相比而言,地方政府的当期财政投入只是杯水车薪。通过债务方式为基础设施建设融资,自然是理想的选择。基础设施建成之后发挥效益的年限长达十几年甚至几十年,而债务还本付息期限也会在同样的期限,基础设施受益年限和债务还本付息年限之间无疑能够实现较好的“期限配比”。而且,地方政府债务融资投向的基础设施项目完工后会转变为公共资本,增加社会资本存量,提高私人资本的效能和边际产出,促进区域经济的长期增长。因此,地方政府主导型债务-基础设施投资增长模式是应对国际金融危机的快速有效的做法。

  2.中国式央地关系:地方政府债务攀升的体制基础。中国现行中央-地方财政关系的基本框架主要是1994年分税制改革确立的。其基本特征在于地方政府财政财权和事权的不对称、地方政府对纵向转移支付的依赖形成实质上的预算软约束。

  从改革开放之初到20世纪90年代,中央政府实际上一直在严格控制地方政府的“投资饥渴症”。这种情况到了2008年国际金融危机发生后才改变。

  作为宏观调控的主体,中央政府要平衡“保增长”和“防风险”双重目标。

  2008年,为应对突如其来的国际金融危机,保持高速增长,中央政府迅速导向扩张性财政政策,意欲刺激投资,扩大总需要。由于民间投资的扩张取决于民营企业家对利润的预期,不是政府所能完全控制的。而地方政府的扩张冲动,中央政府是十分清楚的。因此,刺激总需要政策有利于释放地方政府的基础设施投资冲动。这便是中央推出“4万亿”、放松对地方政府行为约束的逻辑。

  随着中央政府“保增长”忧虑的缓解,其对“防风险”的担心很快提上议事日程。由于地方政府融资平台资金运作不规范,中央政府从2010年起就开始重视地方债务风险,先后由财政部、人民银行、原银监会等部门发文对地方政府融资平台进行规范和监管。自2010年起,原银监会对城投企业贷款实行名单制以加强风险监控,收紧了银行贷款渠道。地方政府和平台公司的博弈策略又是融资方式的创新。这些平台公司从对银行贷款的依赖转向以土地作为资产进行抵押获取信托贷款;或以与地方政府签订的回购协议作为政府信用背书,从信托募集资金;或以城投企业为主体发行城投债进行融资。2010年以后,城投债发行规模急剧增长。短短几年,地方政府债务,特别是隐性债务变成一个全社会关注的焦点。

  2014年10月,中央政府颁布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》,意在剥离地方政府投融资平台公司的政府融资功能。其中最主要的措施就是将地方政府债务与地方融资平台债务区分开,进一步明确了地方政府只能通过政府债券方式举债。融资平台等表外融资受到了全面监管。然而,由于强化了地方政府预算约束,影响地方政府资金来源,导致2014年下半年政府财政支出增速大幅下滑。与此同时,2014年下半年全国土地出让收入出现大幅下跌。中央政府“保增长”的目标受到严峻挑战。鉴此,2015年5月,财政部、人民银行和原银监会联合下发了《关于妥善解决地方政府投融资平台在建项目后续融资问题的意见》,强调对投融资平台在建项目进行融资支持,放松了对投融资平台运作的资金约束。

  地方政府债务正是在这种中央政府-地方政府的博弈中迅速积累的。

  (作者为中国人民大学国家发展与战略研究院教授)

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